После внесения поправок в Конституцию страны российские власти всерьез взялись за перестройку системы управления регионами.
Законодательные преобразования
Непосредственным последствием самих поправок, принятых в 2020 году, стало упразднение региональных конституционных судов. Эти реликты вольницы 1990-х годов, когда регионы, по образному выражению Бориса Ельцина, могли брать суверенитета столько, сколько могли проглотить, имелись в наличии далеко не в каждой республике. Тем не менее, был принят закон, предписывающий регионам упразднить эти учреждения к 1 января 2023 года.
Уже после избрания нового состава Государственной Думы в сентябре минувшего года власти более активно взялись за переформатирование региональной политики. Быстрыми темпами был принят закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ».
Этот законодательный акт, с одной стороны, разрешил главам регионов переизбираться на третий и последующий сроки, а с другой — расширил возможности президента по отстранению губернаторов от занимаемых должностей. Кстати, президент в России, после внесенных в законодательство изменений, останется только один. Власти Татарстана, на протяжении длительного времени не желавшие соглашаться на изменение названия должности высшего должностного лица республики, вынуждены были отступить. «Закон принят. И мы законопослушные люди. Так получилось, что наш голос не услышали», — заявил Рустам Минниханов.
Местное самоуправление и его уровни
Не успели еще высохнуть чернила под законом об организации публичной власти в субъектах федерации, как в повестку дня федерального парламента была внесена новая инициатива. 16 декабря парламентскими тяжеловесами — сенатором А.Клишасом и депутатом Госдумы П.Крашенинниковым — был внесен на рассмотрение Думы законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
Одно из главных положений нового законопроекта — это переход от двухуровневой системы организации местного самоуправления к одноуровневой. Сегодня местное самоуправление имеет в муниципальных районах нижний уровень в виде сельских и городских поселений (соответствуют сельсоветам и городам районного подчинения советского и украинского времени). Местное население там избирает сельские и городские советы, а в некоторых регионах России даже непосредственно глав сельских и городских администраций. Более высоким уровнем местного самоуправления являются районные советы.
Помимо муниципальных районов существуют городские округа (в прошлом города областного и республиканского подчинения). В городских округах функционирует только один уровень самоуправления в виде городского совета. Такая система выглядела оправданно, поскольку изначально предполагалось, что городской округ будет небольшой по площади территорией с высокой плотностью населения.
Однако уже в прошлом десятилетии в России началась политика переформатирования местного самоуправления. Руководители отдельных субъектов федерации (Магаданская, Сахалинская, Калининградская, Московская области и Ставропольский край) провели муниципальные реформы, полностью упразднив в своих регионах все районы и преобразовав их в городские округа, даже там, где население было сугубо сельским. Таким образом, эти регионы перешли от двухуровневой к одноуровневой системе местного самоуправления, а сельские и городские поселения исчезли.
Однако распространить этот опыт на всю страну мешало то, что по мере преобразования районов в городские округа население лишалось льгот, предоставляемых жителям сельской местности. Это вызывало излишнее недовольство людей на местах. Потому в законодательство были внесены некоторые коррективы. Была введена новая единица муниципального устройства — муниципальный округ, в котором, как и в городском округе, функционирует только один уровень местного самоуправления. После чего в регионах началось преобразование районов уже в муниципальные округа. Полностью ликвидировала городские и сельские поселения, в результате преобразования районов в муниципальные округа, Республика Удмуртия. Однако в подавляющем числе областей, краев, республик и автономных округов этот процесс даже не начинался. И тут появился проект нового федерального закона.
Грядущий переход
Законопроект Клишаса-Крашенинникова предусматривает наличие только трех форм местного самоуправления — городского округа, муниципального округа и внутригородской территории города федерального значения (последнее актуально для Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя). Положения законопроекта предусматривают, что после его вступления в силу, с 1 января 2023 года начнется пятилетний переходный период. После начала переходного периода будет запрещено проведение выборов в представительные органы городских и сельских поселений. По мере истечения сроков полномочий городских и сельских советов, они будут упраздняться, а районы, в которые они входят, будут преобразовываться в муниципальные округа. Таким образом, к 1 января 2028 года, когда истекут полномочия сельских и городских депутатов, избранных в течение 2022 года, на всей территории Российской Федерации не останется ни одного сельского и городского поселения.
Конкретно в Крыму это произойдет осенью 2024 года, когда истекут полномочия местных советов, избранных на выборах 2019 года. Конкретно, без собственных городских советов останутся небольшие районные города — Бахчисарай, Белогорск, Старый Крым и Щелкино.
Исчезновение сельских и городских поселений, впрочем, не означает, что в селах и небольших городах не останется органов власти. Просто на смену выборным органам и формируемым ими администрациям придут территориальные органы, которые будут нести ответственность перед руководством муниципального округа.
Предпосылки
В чем причины такого поворота политики федеральных властей? Нынешняя система административно-территориального деления страны формировалась в первой половине прошлого века, когда имелось многочисленное сельское население. Однако процессы урбанизации (переселения населения из сел в города) постепенно меняли облик регионов.
Уже в советское время начала практиковаться политика ликвидации малоперспективных населенных пунктов. В основе ее лежало соображение, что государству будет очень тяжело обеспечить благами цивилизации каждый маленький хутор и небольшую деревеньку, и потому лучше концентрировать население в более или менее крупных населенных пунктах.
В постсоветскую эпоху кризис периферии продолжился с еще большей силой. По переписи 2010 года в России насчитывалось около 150 тысяч сельских населенных пунктов, 50 тысяч из которых вообще не имели населения. Исход населения из глубинки и его концентрация в больших городах продолжается.
В этих условиях многие сельские районы и сельсоветы с постоянно сокращающимся населением перестали располагать хоть сколько-нибудь значительными ресурсами для своего развития. А в 2000-е годы государство, декларируя цель повышения эффективности бюджетных расходов, начало политику оптимизации сети медицинских и образовательных учреждений в регионах. Политика оптимизации в конечном итоге не могла не обойти и вопрос административно-территориального деления.
Обсуждение в Думе
Представляя 25 января законопроект о реформе местного САМОУПРАВЛЕНИЯ на заседании Госдумы, П.Крашенинников так аргументировал необходимость его принятия: «Одноуровневая система организации местного самоуправления закладывает новый подход, в основе которого принцип привязки к населению. При этом новелла, с учетом высокой дотационности небольших муниципалитетов, а также широко применяемой практики перераспределения полномочий с поселенческого уровня на региональный или передачи поселениями своих полномочий органам муниципальных районов, позволит повысить эффективность органов власти, укрепить финансовую основу их деятельности… Да, совершенно точно, мы не меньше чем в 2 раза предлагаем сократить количество муниципальных образований, впрочем, это будет решаться законами субъектов Федерации. Сейчас их более 20 тысяч. При этом мы знаем, что сегодня не хватает не только финансов, но и кадров для эффективного решения вопросов на местах. В подавляющем большинстве случаев администрации поселений все равно переадресуют вопросы на уровень выше, а муниципальный район часто не горит желанием взваливать на себя дополнительные полномочия и дополнительную ответственность. В итоге, мы знаем, часто граждане не знают, куда идти, а местное самоуправление, именно как инструмент решения местных вопросов, работает не всегда удовлетворительно».
Характеризуя другое важное положение своего законопроекта, а именно предоставление губернаторам регионов права отправлять в отставку руководителей муниципалитетов, П.Крашенинников заметил следующее: «Для людей важно, чтобы власть работала, как единый механизм, поэтому в развитие положений закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» устанавливается ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим ДОЛЖНОСТНЫМ лицом субъекта Федерации. Во-первых, за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных муниципалитету регионом полномочий высшее должностное лицо может вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе администрации и отрешить их от должности, если в течение одного месяца не были устранены причины, послужившие основанием для предупреждения и выговора. Во-вторых, одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является систематическое не достижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Такие показатели, как мы знаем, установлены указом Президента Российской Федерации. С соответствующей инициативой глава субъекта вправе обратиться в представительный орган муниципального образования».
Представители оппозиции в своих оценках реформы местного самоуправления раскололись. Если ЛДПР и «Новые люди» с некоторыми оговорками поддержали проект нового закона, то КПРФ и «Справедливая Россия» выступили резко против.
«В целях пресловутой оптимизации фактически ликвидируются два низовых уровня, которые существовали испокон веков, и последний уровень публичной власти — это городской или муниципальный округ, по-старому — уезд, нет ни волостей, ни сел, ни деревень. То есть Россия так никогда не управлялась со времен реформ Александра II, фактически у нас теперь будет меньше местного самоуправления, чем 150 лет назад», — заявила в своем выступлении независимый депутат Оксана Дмитриева.
Член фракции КПРФ Ренат Сулейманов высказал следующее критическое замечание: «На сегодняшний день в Российской Федерации 23323 муниципальных образования, из них 19072 являются сельскими поселениями, которые вы предлагаете оптимизировать. Муниципальных районов, которые останутся в результате вот этой реформы (неважно, сколько она будет длиться), — 1733, то есть вы не в 2 раза уменьшаете количество муниципальных образований, вы уменьшаете минимум в 10 раз! Предлагается еще и объединение районов, создание округов. Это коснется как минимум 100 тысяч муниципальных депутатов, которые обделяются. Вот о чем идет речь, о каком, так сказать, масштабе преобразований».
Представитель же «Справедливой России» А.Кузнецов задался вопросом о том, что ждет страну дальше: «Представительная власть убирается из поселений — кто туда придет? Ну, свято место пусто не бывает, коллеги, криминальные авторитеты возьмут эту роль на себя, национальные авторитеты, сообщества. Ситуация будет выходить из-под контроля, и вот эта оптимизация — она во что выльется? Она выльется в хаос, проблемы, которые потом решать будет гораздо сложнее, как показала оптимизация здравоохранения. Тоже цели были благие: а давайте уберем вот этот роддом, а давайте вот эту школу уберем, потому что вас мало здесь».
Несмотря на протесты оппозиции, 25 января законопроект о реформе местного самоуправления был одобрен Думой в первом чтении. Надо полагать, что уже весной он будет принят окончательно и приобретет силу закона.
Таким образом, вертикаль российской власти обретает окончательный вид. Впрочем, это не означает, что процесс укрупнения административно-территориального деления РФ на этом завершится. Следующим его этапом может стать объединение уже субъектов федерации и сокращение их общего числа.
comments powered by HyperComments